12月14日,中央政治局会议指出:“要化解房地产库存,通过加快农民工市民化,推进以满足新市民为出发点的住房制度改革,扩大有效需求,稳定房地产市场。”联想到十八届三中全会设立政策性住房银行的考虑,我们考察了美国、德国、新加坡、香港和泰国的政策性住房金融,希望为我国下一阶段的住房制度改革特别是农民工城镇化过程中的住房问题,提供借鉴。

美国 GSE 担保融资模式。通过政府机构提供保险和 GSE 机构担保, 获得较低的融资成本和降低低收入群体的首付比例,提高低收入群体在住房上的可及性。

德国住房储蓄银行模式。德国住房储蓄银行先存后贷、低存低贷、 以存定贷,充分发挥居民的自助能力,政策主要以对低收入居民给予储 蓄银行的储蓄奖励和减免税等提供支持。

新加坡组屋和香港居屋。由政府设立的房地产开发机构免费获得土地,结合公积金和政府财政支持,按照低收入群体负担能力提供住房或大幅低于市场租金租房。

对我国解决农民工住房问题、实现农民工市民化的借鉴。为中低收入群体提供政策性住房保障是国际惯例,而我国目前的住房公积金制度 并不覆盖庞大的低收入群体——农民工。未来应考虑设立住房银行,把低收入群体特别是农民工纳入覆盖范围,以向他们提供更低首付、更低利率的政策性贷款,购买政府建设的特定房屋,并对转卖进行限制;或者 向其提供可租住的房屋,政府补贴部分租金。

以下是报告全文：

12月14日,中央政治局会议指出:“要化解房地产库存,通过加 快农民工市民化,推进以满足新市民为出发点的住房制度改革,扩大有效需求,稳定房地产市场”。而在此前的4月份,住建部官员公开发文称“设立国家住房银行条件已成熟”。“住房银行”见诸官方文件,最早是在2013年,中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》:“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。”

由此来看,中国设立专注于住房融资的金融机构可能是大势所趋。

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虽然过去几年中国住房贷款市场快速发展,但我国住房贷款占GDP的比重在世界上处于偏低水平,仍有较大发展空间(如图表 1、2 所示)。 从国际经验来看,虽然商业银行在住房融资活动中一般占据绝对主导地位,但除商业银行外,各国一般还存在运行机制各异的政策性住房融资机构。这是因为与一般商品不同,住房具有外部性等福利特征,需要政府进行政策性干预。比如很多研究表明,儿童成长时期的居住环境对于他们的未来发展有着直接影响,恶劣的住房条件将以犯罪、少年 流氓、酗酒和其他各种恶性问题来让整个社会为之付出高昂代价。

为此我们考察了美国、德国、新加坡、香港和泰国的政策性住房金融经验,希望能为我国的政策性住房金融制度改革提供借鉴。

一、美国的住房抵押贷款证券化

虽然美国在 2008 年因“次按”而诱发了金融危机,但其政策性住房金融制度仍有其值得借鉴之处。

1、美国住房金融体系的形成过程

当前美国的住房金融体系是从 1929 年大萧条后逐步建立起来的。

1932年,联邦住房贷款银行系统(Federal Home Loan Bank System, 简称 FHLBs)成立,FHLBs 属于政府支持机构,由 12 家联邦住房贷款银 行组成。商业银行、储贷协会等住房贷款发放机构在申请成为 FHLB 会 员后,可以向其申请资金支持。

1934年,联邦住房金融委员会(Federal Housing Finance Board, 简称 FHFB) 成立,负责监管早前成立的联邦住房贷款银行系统。同年还成立了联邦住房管理局(Federal Housing Administration,简称 FHA),它是美国唯一一家自己产生收入而不依靠纳税人养活的政府机构,其收入来自于为合规购房人的住房抵押贷款提供保险所获得的保费。一旦购房人房贷违约,FHA 会向房贷发放银行提供补偿。

1938年联邦全国抵押贷款协会(Federal National Mortgage Association,简称 FNMA)成立,即所谓的房利美(Fannie mae)。成立初期,房利美作为一个政府机构,只被授权购买经过联邦住房管理局 担保的住房抵押贷款。

1944年,政府在退伍军人管理局设立面向退伍军人的住房贷款支持和担保计划。

1968年,房利美转为私营公司,其权力扩大到了购买未经联邦住宅管理局 FHA 担保的住房抵押贷款。

1968年又成立了政府全国抵押贷款协会(Government National

Mortgage Association,简称 GNMA),即所谓的吉利美(Ginnie Mae)。吉利美是美国联邦政府住房和城市发展部全资所有的国有企业(Government-Owned Enterprises)。严格来说,吉利美自己并不直接 发行 MBS 证券,它只是为基于合规购房人住房抵押贷款的 MBS 证券提供担保。把由吉利美担保的MBS 证券称为吉利美 MBS 只是市场一种约定俗成的说法。

1970 年,联邦住房贷款抵押公司(Federal Home Loan Mortgage Corporation,简称 FHLMC)成立,即所谓的房地美(Freddie Mac)。其职能与房利美类似,均是购买住房抵押贷款并将其证券化为MBS证券。

1992 年,联邦住房企业监管办公室(Office of Federal Housing Enterprise Oversight,简称 OFHEO)成立,它从属于美国联邦政府住 房和城市发展部,负责监管房利美和房地美。

至此,美国住房金融体系基本成型。

2、美国住房金融体系结构

如图表4所示,美国住房金融体系包括家庭部门、抵押贷款投放机构、政府支持企业、MBS投资者、保险和担保机构、监管机构等六大部门。

在住房金融一级市场,家庭部门与商业银行、储贷协会等签订住房抵押贷款借款合同。法律规定,如果贷款额超过住房评估价值的90% (实务操作一般以80%为限),则购房者必须购买住房抵押贷款保险。

美国住房金融市场的政策性表现在:

首先,从贷款发放机构看,商业银行面向中高收入阶层,储贷协会则面向中低收入阶层,后者的运行得到政府扶植,比如,储贷协会住房抵押贷款业务的利息收入不仅可以根据情况减免税, 而且允许较大部分收入列为坏账准备, 免予纳税。 其次,在首付款比例和贷款利率两个方面, 均有面向中低收入家庭的政策优惠。由政府机构提供保险的合规购房者的首付款比例只有 5% , 而一般购房者的首付款比例为20%。1968年《住房和城市发展法》规定, 中低收入家庭购买住房,贷款利率按市场利率确定,但政府会直 接给贷款机构一定贴息。

第三,在贷款担保方面,联邦住房管理局、退伍军人管理局、农业部农村发展计划、住房和城市发展部公共和印第安住房办公室等政府机构向合规购房人的住房抵押贷款提供保险,而其他的一般购房人则只能购买商业保险。

在一级市场之外,美国住房金融体系还拥有发达的二级市场,即住房抵押贷款证券化市场。房利美和房地美向全球机构投资者发行住房抵押贷款证券 MBS,并用发行所筹资金向商业银行等购买住房抵押贷款。吉利美则为基于合规购房人住房抵押贷款的 MBS 提供担保。二级市场80%以上的MBS由房利美和房地美这两大政府支持企业发行,他们通过发行 MBS 增强了住房抵押贷款的流动性,从而促使商业银行在一级市场以更低利率、更大规模向购房者发放住房抵押贷款。

美国的住房金融体系,在保障住房价格的相对低廉性和可及性方面,发挥了积极的作用。2008年爆发的次按危机,并非传统的政策性业务出现了问题,而是“两房”大量担保的其他脱离严格监管的业务诱发了危机。

二、德国的住房储蓄银行模式

德国的政策性住房金融主要由两部分构成: 一部分是各地方政府参与或直接投资设立住房建设促进的政策性金融机构, 其主要职能是对中低收入家庭建购房和私人投资建造低租金住房发放优惠利率贷款资助; 第二部分是由全国31家住房储蓄银行构成的合同住房储蓄贷款融资服务体系, 国家通过联邦财政对住房储蓄者实行奖励制度。德国是住房储蓄银行运作比较成功的国家,由住房储蓄银行发放的房贷甚至多于商业银行。

1924-1929年, 德国成立了一大批住房储蓄银行, 主要是为了缓解一战后住房紧缺带来的融资困难。目前, 德国有12家地方州住房储蓄 银行和19家私人住房储蓄银行。州住房储蓄银行通常只在州内经营,私人住房储蓄银行股东一般为银行或保险公司,通常可在全国范围内经营。目前, 全德已经有2100万住房储蓄贷款客户, 即每3个德国成年人中, 就有1人履行住房储蓄贷款合同。

如图表5所示,住房储蓄银行(Contractual Saving Schemes for Housing,简称 CSH)的基本运行模式是:任何有意在未来贷款买房的居民均可在住房储蓄银行开户并连续几年存入一定数额的定期存款,随后即有权申请住房贷款,不过在递交贷款申请后,一般需要经过一段等待期才能得到贷款,这是为了便于银行进行流动性管理。其存款利率和贷款利率均低于市场水平。

CSH合同期一般为10至20年甚至更长时间,其中储蓄期占整个合同期的四分之一到三分之一,比如5年储蓄期+10年贷款期。等待期限长短则不确定,主要取决于银行的资金状况。

德国住房储蓄银行的政策性主要体现在政府会对其给予奖励和减免税等优惠。凡在德国有固定居住地和正常纳税的居民,只要个人应纳税收入基数低于规定水平,就可向政府申请一定的住房储蓄奖励;住房储蓄存款和得到的国家奖励都是免税的。

直观看来,德国的住房储蓄银行模式,与中国的住房公积金具有很高的相似性,但仔细比较,德国的住房储蓄银行覆盖人群更广、运作效率更高(两者的具体区别参见图表6)。

三、新加坡组屋

新加坡住房公积金制度主要包括两大核心机构, 即中央公积金局 (Central Provident Fund,简称CPF)和建屋发展局(Housing Development Board,简称HDB)。 新加坡政府于1955年成立了CPF,专门负责公积金的管理和运营工作。当时建立公积金制度的目的是通过公积金这种强制储蓄制度,预先 筹集个人养老资金以解决职工的养老问题。之后,随着居民收入的提高, 公积金存款大幅增加,政府允许公积金会员提取公积金购买政府组屋。 在公积金的使用过程中,约80%都用于发放住房建设贷款和住房抵押贷 款,剩余部分用于会员的日常工作提取。CPF通过两种方式为公共住房 建设提供资金支持,一是用于购买政府长期债券,政府用这部分资金组 建国家发展基金,国家发展基金将大部分资金贷给HDB。二是向房地产开发商提供贷款。会员存入CPF中的公积金也有两种用途:一是缴付购 房的首付款,二是偿还购房贷款的本息。此外,符合条件的会员在购买 组屋时也可申请公积金补贴。

1960年新加坡成立建屋发展局HDB,负责公共住房管理,同时也是新加坡最大的房地产开发管理者。HDB的财政预算被纳入国家计划,可 以无偿得到政府划拨的土地,而私人房地产商必须通过土地批租,有偿 获得土地使用权。HDB于1964年推出“居者有其屋”的组屋计划,截至2012年,新加坡83.3%的居民居住在政府建设的组屋(其中80%为购买方 式,3.3%为租赁方式)。

高收入家庭不得购买组屋,只能购买私宅,并且购买私宅时不得享受公积金贷款,只能通过商业银行贷款,这充分实现了公积金的住房保 障调节功能。组屋的分配以公民的收入水平为标准,符合条件的申请者一律排队轮候。组屋政策作为一种解决中低收入家庭住房问题的政策, 定位是“以自住为主”,为杜绝投机获利行为, 该局对居民购买组屋的 次数及转售政策等作了严格的限定。对于暂时无力购房的,实行“先租后买计划”,对于实在无力购房的,例如月收入少于800新元者,允许其租用组屋。

为了使组屋尽可能覆盖大多数家庭, 建屋发展局用可支付指标来衡量房价, 即90%的首次申请者可负担三房式组屋的价格, 70%的首次 申请者可负担四房式组屋的价格。组屋的租金则更为低廉, 政府只是象征性的征收而已。

四、香港居屋

香港“居屋”,是由政府投资兴建,以低于市场价的价格卖给符合资 格的中低收入家庭的住房。此外,香港公营住房体系中,还有一类“公屋”，即“公共租住屋邨”,是香港政府将土地免费划拨给房屋委员会,由房委 会招标建设并分配给有需要的低收入家庭居住的住房。

1978年香港政府推出“居者有其屋”计划和“私人参与公屋”计划, 由房委会兴建或特批土地给私人机构建设住房,除继续提供公营租住房 屋外,还以市价约5成的低价,向低收入家庭或公屋租户出售住房。

香港政策性住房的政策性主要体现在:

第一,政府资金和土地支持。1973年香港房屋委员会成立时,政府 发展贷款基金给予其40年期贷款;1988年房委会开始自负盈亏,政府将“居者有其屋计划基金”和发展贷款基金注入房委会作为其永久资本。 此外,政府会定期评估房屋需求,免费拨地给房委会。

第二,政府对中低收入群体进行补贴。香港公屋实行绝对的低租金政策,公屋租金相当于市场水平的四分之一。此外,通过居者有其屋计 划、私人参与公屋计划以及租者置其屋计划等,政府以低价向中低收入 群体出售房屋。

五、泰国政府住宅银行

泰国政府住宅银行(Government Housing Bank,简称GHB)是一家专注于中低收入群体提供住房融资服务的国有金融机构,它在泰国个人房贷市场的份额仅次于商业银行(见图表8)。

GHB成立于1953年,注册资本5亿泰铢,其中2000万来自泰国财政部注资。在成立后的头二十年,它为居民购房提供融资服务,同时是房屋租赁-购买计划的房地产开发商,但较少的资本金制约了GHB的发展。1973年,GHB的房地产开发业务被剥离至另一家政府机构国家住房局 (National Housing Authority),同时其住房融资业务也重组为一个 商业化运营机构。1974年,GHB像其他商业银行一样开始吸收公众存款。在1997-2001年,GHB还扮演了逆周期调控工具的角色。当时亚洲金融危 机使得商业银行放贷减少,但GHB仍然积极放贷,以极低利率向市场提 供30年期固定利率贷款。2006年政府同意GHB经营全方位的住房金融服 务,但迄今为止GHB的核心业务仍然是向中低收入群体提供住房贷款。截至2014年底, GHB的总资产为8250亿泰铢,ROE为15.5%,净息差为2.31%。GHB发放的个人住房贷款余额7882亿泰铢,占全国个人房贷余额的27.7%。

作为一家国有住房银行,它会以低于市场水平的利率向低收入者放贷。但这并非无利可图,因为它享有国有住房银行的诸多优势,比如较 低的债券融资成本、不用支付股息、较普通银行更低的资本金要求等。

此外,GHB也会参与政府主导的公屋建设和贫民区改造计划。作为一家政策性较强的金融机构,GHB在完成政策任务的同时,还取得了较好的经营业绩,其成功因素包括: 第一,具有良好的公司治理。GHB具有完整的类似于上市公司的治理架构,定期公开发布详尽的财务报告,其2014年财报有169页,汇报内容比很多上市公司还详细。

第二,具备独立融资能力。如果国有住房银行缺乏独立的融资能 力,不能吸收存款或从资本市场融资,而只是单纯依赖政府拨款,那它 就很难运作成功。GHB在泰国各地设立了覆盖广泛的分支网络,使其具备较强的吸收存款能力。此外,GHB在1990年代就设立资产证券化部门, 通过发行住房抵押贷款支持证券融资。

六、对我国住房金融体系的借鉴

第一,急需建立满足农民工住房需求的政策机制,化解房地产库存

当前我国一方面面临着房地产库存高企,另一方面户籍城镇化率还处于比较低的水平,仍有几亿人要从农村转移到城市生活,住房需求巨大。房地产供需无法对接的原因,在于农民工收入水平较低,无法凭借自身力量购买商品房。从上文的国际经验来看,为中低收入群体提供政策性住房保障是国际惯例,而我国目前的住房公积金制度并不覆盖庞 大的低收入群体-农民工,这是一个很大的不足。

第二,将公积金改制为国家住房银行,把农民工纳入覆盖政策性 住房金融覆盖范围

现有公积金制度的一个弊端在于,申请公积金贷款者也具备申请 商业银行住房贷款的资格,他们之所以选择公积金贷款,只是因为其利率较低。因此,现有公积金制度的受益人群并不是真正的低收入群体, 这使其政策性大打折扣。可以考虑借鉴泰国住宅银行经验,将公积金改 制为国家住房银行,允许其设立分支机构吸收存款;同时进一步借鉴美 国经验,允许其发行 MBS 证券融资,且政府应为基于农民工等低收入群 体贷款的 MBS 提供担保。

第三,设立专门的全国性公共房屋建设和管理机构

从新加坡和香港的经验来看,设立专门的全国性公共房屋建设和 管理机构(中国公屋建设和管理委员会),使低收入群体享有入住廉租 房和低价购买公共房屋的权利,这对于实现“居者有其屋”有重要作用。针对现阶段住房库存较大的现实,可由政府出面购买部分库存房,并交 由新设立的公共房屋建设管理机构管理运营。